Bundeskinderbeauftragte*r als Motor für die Umsetzung der Kinderrechte


Art. 4 Verwirklichung der Kinderrechte

Die Vertragsstaaten treffen alle geeigneten Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und sonstigen Maßnahmen zur Verwirklichung der in diesem Übereinkommen anerkannten Rechte. Hinsichtlich der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechte treffen die Vertragsstaaten derartige Maßnahmen unter Ausschöpfung ihrer verfügbaren Mittel und erforderlichenfalls im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit.

Art. 42 Verpflichtung zur Bekanntmachung

Die Vertragsstaaten verpflichten sich, die Grundsätze und Bestimmungen dieses Übereinkommens durch geeignete und wirksame Maßnahmen bei Erwachsenen und auch bei Kindern allgemein bekannt zu machen.

„Kinder müssen wissen, wo in ihrer Nachbarschaft die Kinderrechte zu Hause sind“, sagte

Maria Santos Pais, Sonderbeauftragte des UN-Generalsekretärs zu Gewalt gegen Kinder.

Die Vereinten Nationen bemängelten wiederholt die Umsetzung der UN-Kinderrechtskonvention in Deutschland, insbesondere das Fehlen einer Ombudsstelle für Kinderrechte. Immer wieder wird diskutiert, ob ein*e Bundeskinderbeauftragte*r die bestehende Lücke schließen könne. Der Ruf nach Implementation einer solchen Institution für Kinderrechte ist jedoch älter als die KRK selbst und ertönte bereits in den 1970er Jahren. Trotzdem konnte sich der Gesetzgeber bisher nicht zur Einrichtung einer solchen Stelle durchringen.

Ein Blick in die von Deutschland 1992 ratifizierte UN-Kinderrechtskonvention (im Folgenden: KRK) oder die einschlägigen europäischen und nationalen Gesetze zeigt: die Einsetzung einer*s Bundeskinderbeauftragten wird in keiner der Normen ausdrücklich gefordert. Gemäß Art. 4 Satz 1 KRK haben die Vertragsstaaten jedoch „alle geeigneten Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und sonstigen Maßnahmen zur Verwirklichung der in diesem Übereinkommen anerkannten Rechte [zu treffen]“. Ob die Vertragsstaaten ihren Verpflichtungen aus Art. 4 Satz 1 KRK nachkommen, kann den abschließenden Bemerkungen des VN-Ausschusses für die Rechte der Kinder zu den periodischen Staatenberichten Deutschlands entnommen werden. Der VN-Ausschuss verlangt nicht explizit die Einrichtung einer*s Bundeskinderbeauftragten, empfahl aber, zuletzt 2014, ein umfassendes Netzwerk für Kinderrechte auf Bundes- und Landesebene auf- und auszubauen, durch welches Programme entwickelt, Projekte geleitet und Kontroll- und Evaluationssysteme errichtet werden (vgl. VN-Ausschusses für die Rechte des Kindes: 12); eine Stelle zur interministerialen und interföderalen Koordinierung von Querschnittsthemen zu schaffen (ebd.: 14); eine Monitoring-Stelle einzurichten (ebd.: 16, 18) und eine Beschwerdestelle zur Entgegennahme von Kindesrechtsverletzungen einzusetzen (ebd.: 18). Während mit der beim Deutschen Institut für Menschenrechte 2015 eingerichteten Monitoring-Stelle UN-KRK eine Institution geschaffen wurde, welche die Umsetzung der KRK in Deutschland unabhängig beobachtet und überwacht, bleiben die anderen Anforderungen nach wie vor  in weiten Teilen unerfüllt. Insbesondere fehlt es an einer Ombuds- und Beschwerdestelle für alle Kinder.

Grundlage für die Forderungen nach einem*r Bundeskinderbeauftragten sind vor allem die skandinavischen Modelle der Ombudsperson. Diese soll bei Problemen zwischen Menschen oder Menschen und Institutionen ein bestehendes Machtgefälle ausgleichen, um eine gerechte Einigung zu erzielen. Ihre Erfahrungen sollen auch in politische Entscheidungen einfließen (vgl. Urban-Stahl: 8).

Der*die Bundeskinderbeauftragte könnte, um seine*ihre Unabhängigkeit von der Regierung sicherzustellen, an das Parlament angegliedert werden. Mit dieser strukturellen Eingliederung würden erste Weichen dafür gestellt, welche Aufgaben der*die BKB übernehmen kann und welche außerhalb seiner*ihrer Kompetenzen liegen.

Bisher ist ein Vorgehen gegen Kinderrechtsverletzungen oft nur mittels Polizei, Jugendamt oder Gerichten möglich (vgl. Sedlmayr 2016: 4). Es gibt jedoch Themen, die nicht justiziabel, keinem der bestehenden Hilfesysteme zuordenbar sind oder einer anderen Herangehensweise bedürfen. Der*die Bundeskinderbeauftragte könnte diese Lücke als eine Art Beschwerdestelle füllen.

Zur Definition einer „Beschwerde“ ist dabei nicht der juristische Begriff, welcher einen Rechtsbehelf gegen gerichtliche oder behördliche Entscheidungen, Beschlüsse und Maßnahmen meint, sondern der betriebswirtschaftliche heranzuziehen. Dieser umfasst jede negative Äußerung, welcher mittels eines Beschwerdemanagements begegnet werden soll, um so die Zufriedenheit des Beschwerdeführers und die Beziehung zwischen Beschwerdeführer und Beschwerdeverantwortlichem wieder herzustellen (vgl. Wiesner 2012: 17). Auch die UN geht in ihren General Comments Nr. 14 von einem weiten Beschwerdebegriff aus (vgl. Kittel 2016: 6).

Aufgabe des*der Bundeskinderbeauftragten kann es dabei nicht sein, Einzelfälle zu lösen. Auch ein Vetorecht bei Verletzungen von Kinderrechten in Gerichts- und Verwaltungsverfahren (vgl. Deutsches Kinderhilfswerk, Baustein 2: 1) kommt nicht in Betracht. Dies verstieße gegen das Gewaltenteilungsprinzip (s.o.). Ein Hilfsorgan des Parlaments kann nicht gleichsam die Interessen von Einzelpersonen in gerichtlichen oder Verwaltungsverfahren vertreten. Ein Exekutivorgan würde gegen den Grundsatz der Einheit der Verwaltung verstoßen, wenn es als deren Teil gleichzeitig Einzelinteressen gegenüber der Verwaltung und damit Kontrollaufgaben gegenüber der Exekutive wahrnimmt (vgl. Wiesner 2012: 17).

Auch hat der Bundestag nicht die Kompetenz, in laufende Verfahren einzugreifen. Die Kompetenzen des*der Bundeskinderbeauftragten als ein Organ der Institution können nicht darüber hinausgehen.

Die Einzelfallberatung kann dem*der Bundeskinderbeauftragten jedoch nicht völlig verwehrt werden, da diese dem Petitionswesen entstammt und Kern jeder Ombudsarbeit ist. Es muss ihm*ihr daher möglich sein, mit dem Ziel der Vermittlung und Schlichtung Einzelinteressen vorzutragen oder zu verdeutlichen (vgl. Wiesner 2012: 17, 19) und Hilfen zu vermitteln. Zur Ausgestaltung des*der Bundeskinderbeauftragten ist daher auf den ursprünglichen (Wort-)Sinn des Ombuds zurückzugreifen, welcher ein bestehendes Ungleichgewicht ausgleicht und Augenhöhe herstellt. Die strukturell unterlegenen Kinder sollen durch Information, Beratung und Vermittlung in die Lage versetzt werden, ihre Rechte und bestehende Verfahrensmöglichkeiten zu nutzen (vgl. Urban-Stahl 2016: 3). Die Arbeit des*der Bundeskinderbeauftragten ist dabei vor allem auf die strukturelle Ebene ausgerichtet, soll also Berücksichtigungs- und Mitwirkungsmöglichkeiten schaffen (vgl. ebd.: 5). Die Hauptaufgabe des*der Bundeskinderbeauftragten liegt daher eher im Beschwerdemanagement als in der Einzelfallarbeit.

Das Recht auf Zugang zum Recht ist ein Menschenrecht. Für Kinder bestehen besondere Hürden dieses zu erlangen und eine starke Differenz zwischen „Rechte haben und Recht bekommen“. Ein Grund ist der Mangel an Wissen über bestehende Beschwerdemöglichkeiten (vgl. Kittel 2016: 2; Urban-Stahl 2016: 2). Hier kann der*die Bundeskinderbeauftragte aufklären und vernetzen. Der*die Bundeskinderbeauftragte muss Teil eines bundesweiten Beschwerdesystems sein, welches auf Rechtsmobilisierung ausgerichtet ist. Dies ist ein Prozess, in dem bestehende Rechte von ihren Trägern tatsächlich in Anspruch genommen, eingefordert und durchgesetzt bzw. von Dritten für sie nutzbar gemacht werden können (vgl. Baer 2011: 209). Der*die Bundeskinderbeauftragte soll dabei Beschwerden entgegennehmen und gemäß der Kompetenzregelung des Grundgesetzes und orientiert an der Lebenswelt von Kindern Beschwerden an regionale Kinderbeauftragte oder andere erfahrene Kräfte im Gesamtsystem weiterleiten, da Probleme am besten dort gelöst werden können, wo auch die Entscheidungsträger sind. Darüber hinaus bearbeitet der*die Bundeskinderbeauftragte bundespolitische Themen, wie etwa Beschwerden gegen Gesetze und Maßnahmen des Bundes oder Kinderrechtsverletzungen im virtuellen Raum (vgl. Sedlmayr 2016: 5; Maywald 2015: 3). Der*die Bundeskinderbeauftragte hält Rücksprache über Entwicklungen und Hilfeleistungen auf allen Ebenen. Stellt er*sie bundesweite Verletzungen fest, leitet er*sie Handlungsempfehlungen ab, um so strukturelle Defizite zu beheben (vgl. Sedlmayr 2016: 5; Maywald 2015: 3). Hier sollte eine enge Kooperation mit der Monitoring-Stelle bestehen, um Synergieeffekte zu nutzen und Doppelstrukturen zu vermeiden. Die funktionale Verzahnung von Hilfen auf allen föderalen Ebenen lässt sich auf Bundesebene am ehesten steuern (vgl. Fraktion die Linke im Bundestag 2015: 3).

Der*die Bundeskinderbeauftragte unterstützt Aufbau, Koordinierung und Förderung vorhandener und neuer (unabhängiger) Anlauf- und Beschwerdestellen, zu denen Kinder und Jugendliche unmittelbar Zugang haben, sowohl auf kommunaler Ebene als auch auf Landes- und Bundesebene. Er*sie setzt sich für die Vernetzung und den Erfahrungsaustausch innerhalb verschiedener föderaler Ebenen und der Ombudschaften ein (vgl. Bundestagsfraktion Bündnis 90* die Grünen 2015: 3).

Der*die Bundeskinderbeauftragte hat nicht die Funktion einer oberen Hierarchieebene, sondern ist gleichwertiges Mitglied eines Gesamtsystems, welches sich an den grundrechtlich bestimmten Kompetenzen von Bund, Ländern und Kommunen ausrichtet. Er*sie ergänzt das bestehende Hilfesystem, leitet Probleme an die Stellen, welche die schnellste, effektivste und betroffenennahe Lösung ermöglichen und trägt bundesweite Themen in die Bundespolitik. Dort soll er*sie darauf hinwirken, dass sich Bundestag und Bundesregierung*Bundesministerien bei allen Gesetzesvorhaben und Entscheidungen, die Kinder betreffen, von der KRK leiten lässt.

Kinder und Jugendliche müssen an der Arbeit des*der Bundeskinderbeauftragten teilhaben. Ihm*ihr ist daher beispielsweise ein „Kinder- und Jugendbeirat mit Beratungsaufgaben zu[zu]ordnen, dessen Mitglieder von den Mitgliedsorganisationen des Bundesjugendrings sowie bestehenden Schüler- und Kinder- und Jugendräten gewählt werden“ (Fraktion die Linke im Bundestag 2015: 3).

Der*die Bundeskinderbeauftragte könnte im politischen Tagesgeschäft Kinderrechten ein Gesicht geben und somit die Aufmerksamkeit von Politik und Gesellschaft auf Kinder und ihre Rechte lenken. Er*sie könnte Missstände identifizieren und diese öffentlich machen. Für die Presse könnte er*sie, Ansprechpartner*in sein und so Kinderthemen dauerhaft medial verankern, um einen gesamtgesellschaftlichen Diskurs aufrecht zu erhalten. Zur Information des Gesetzgebers und zur Unterstützung der Pressearbeit sollte der*die Bundeskinderbeauftragte einen jährlichen Gesamtbericht vorlegen und ihm*ihr ein  Anwesenheits- und Anhörungsrecht im Parlament und allen kinderbetreffenden Ausschusssitzungen zustehen.

Jedes Kind soll das Recht haben, sich an den*die Bundeskinderbeauftragte*n zu wenden. Darüber hinaus soll der*die Bundeskinderbeauftragte auch proaktiv tätig werden können, wenn er*sie Rechtsverletzungen feststellt oder ihm*ihr diese zugetragen werden. Dies umfasst ein allgemeines Auskunfts- und Akteneinsichtsrecht, das Recht zur Anhörung von Zeugen und Sachverständigen [..., ein] Inspektionsrecht, das Recht Berichte anzufordern, die Möglichkeit, Straf- und Disziplinarverfahren oder die Regelung einer Angelegenheit anzuregen, sowie [...] das Recht auf Anwesenheit bei Straf- und Disziplinarverfahren“ (Dreier und Bauer 2013: 1270).

Trotz der weiten Verbreitung von Ombudspersonen in Europa und den positiven Erfahrungen mit bisher eingesetzten Beauftragten besteht Skepsis gegenüber der Einführung einer*s Bundeskinderbeauftragten. Angeführt wird insbesondere, dass Deutschland bereits eines der fortschrittlichsten Länder im Kinderschutz (vgl. Pols 2015) sei. Tatsächlich investiert die BRD hohe Beträge in die Entwicklung und den Schutz von Kindern, nichtsdestotrotz steigt die Zahl der Inobhutnahmen (vgl. Statistisches Bundesamt 2019), auf Kinderarmut und schwere Defizite im Schulsystem weist die UN immer wieder hin. Die Polizeiliche Kriminalstatistik für das Jahr 2018 wies 136 getötete und 4.180 körperlich misshandelte Kinder aus. 14.606 Fälle sexueller Gewalt gegen Kinder wurden registriert. Die Statistik zeigt nur das Hellfeld und versteht, im Gegensatz zu § 1 KRK, Kinder als Personen bis zu einem Alter von 14 Jahren.

Skeptiker*innen wenden zudem die föderalen Strukturen der BRD, die Sorge um das Entstehen von Doppelstrukturen und die fehlende Finanzierbarkeit einer*s BKB ein. Tatsächlich aber handelt es sich hierbei um eine Frage der Ausgestaltung und Integration der*des BKB in das bestehende System, also keine Frage des „ob“, sondern des „wie“, auf die sich, unter Einbeziehung der Fachkräfte auf allen Ebenen und nicht zuletzt der Kinder, Antworten finden lassen.  Dem Argument knapper Kassen in Bund, Ländern und Kommunen kann insbesondere auf Bundesebene nicht gefolgt werden. Abgesehen davon, dass es der Bundesrepublik wirtschaftlich so gut wie lange nicht mehr geht, ist die Finanzierung tatsächlich eine Frage der Priorisierung von Haushaltsmitteln. Zudem ist zu bedenken, dass die Nutzung des bestehenden Systems Kosten einsparen, eine qualitativ hochwertige Analyse durch eine kompetente Stelle Mittelverschwendungen aufdecken und langfristig zu Einsparungen führen kann.

Die Einsetzung einer*s Bundeskinderbeauftragten könnte die bestehenden Lücken im deutschen Kinderschutz gemäß den Anforderungen der VN weitgehend schließen, wenn dieser durch eine gesetzliche Grundlage gesichert, gut ausgestattet und qualifiziert ist und ihm*ihr eine Vielzahl von Rechten zuerkannt werden, um die facettenreichen Aufgaben zu bewältigen. Der*die Bundeskinderbeauftragte kann nur dann ein Gewinn für Kinder in unserem Land sein, wenn er*sie durchdacht in das bestehende und weiter auszubauende Hilfesystem verankert wird. Vor allem regionale Angebote müssen unter Koordinierung des*der Bundeskinderbeauftragten verstärkt werden, um Kindern niedrigschwellige Unterstützung zu garantieren.


Literatur

Baer, Susanne (2011): Rechtssoziologie. Eine Einführung in die interdisziplinäre Rechtsforschung. 2. Aufl.

Deutsches Kinderhilfswerk: Bundesbeauftragte*n für Kinderrechte einsetzen, zuletzt geprüft am 10.01.2016.

Dreier, Horst; Bauer, Hartmut (Hg.) (2013): Grundgesetz. Kommentar. 3. Aufl. Tübingen: Mohr Siebeck.

Kittel, Claudia (2016): Stellungnahme „Stärkung der Kinderrechte“ . Hg. v. Monitoring-Stelle zur UN-Kinderrechtskonvention am Deutschen Institut für Menschenrechte. Berlin.

Maywald, Jörg (2015): Stellungnahme Petition lfd. Nr. 57180 Einrichtung einer Kinderbeauftragten oder eines Kinderbeauftragten. Hg. v. National Coalition Deutschland. Berlin, zuletzt geprüft am 02.12.2015.

Müller, Norbert; Fraktion die Linke im Bundestag (2015): Kinderrechte stärken! Rede. Berlin. Online verfügbar unter http://www.linksfraktion.de/reden/kinderrechtestaerken*/ , zuletzt geprüft am 03.12.2015.

Pols, Eckhard, CDU*CSU Fraktion (2015): Rede im Deutschen Bundestag. Deutscher Bundestag. Berlin. Online verfügbar unter https://www.cducsu.de/themen*/familie-frauen-arbeit-gesundheit-und-soziales*/viele-entscheidungen-werden-moeglichst-nah-am-menschen-getroffen, zuletzt geprüft am 03.01.2016.

Sedlmayr, Sebastian (2016): „Stärkung der Kinderrechte“ - Stellungnahme zur Öffentlichen Anhörung des Ausschusses für Familie, Senioren, Frauen und Jugend des deutschen Bundestages am 25. Januar 2016. Hg. v. Deutsches Komitee für UNICEF. Köln.

Statistisches Bundesamt (2019): Statistiken der Kinder- und Jugendhilfe 2018.

Urban-Stahl, Ulrike: Beiträge zur Qualitätsentwicklung im Kinderschutz. Ombuds- und Beschwerdestellen in der Kinder- und Jugendhilfe in Deutschland zum „Lernen aus Fehlern im Kinderschutz“ . Eine Bestandsaufnahme unter besonderer Berücksichtigung des möglichen Beitrags. Expertise. Hg. v. Nationales Zentrum Frühe Hilfen. Köln.

Urban-Stahl, Ulrike (2016): Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung des BT-Ausschusses Familie, Senioren, Frauen und Jugend am 25.1.2016 zum Thema „Stärkung der Kinderrechte“. Freie Universität Berlin. Berlin.

VN-Ausschusses für die Rechte des Kindes: Abschließende Bemerkungen des VN-Ausschusses für die Rechte des Kindes vom 31. Januar 2014 zum gemeinsamen dritten und vierten periodischen Staatenbericht Deutschlands, zuletzt geprüft am 03.01.2016.

Wiesner, Reinhard (2012): Implementierung von ombudschaftlichen Ansätzen der Jugendhilfe im SGB VIII. Rechtsgutachten. Berlin. Online verfügbar unter  http://ombudschaft-nrw.de/pdf/Rechtsgutachten_2012_02.pdf, zuletzt geprüft am 31.01.2016.

 

 

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